研究课题 > 县域乡村建设规划论文

县域乡村建设规划影响下乡村规划的变革——发表在2016年6月期小城镇建设杂志

2017-8-13

——以德清县县域乡村建设规划为例

陈安华、周琳

摘要:结合2014年住建部试点项目《德清县县域乡村建设规划》,从构建新型城乡关系出发,以乡村视角来分析和总结县域城镇体系规划、城市总体规划、村庄布点规划等相关规划存在的问题与不足,并有针对性的进行深入剖析和规划反思;以“城乡等值”的理念、“多规合一”的思路,提出县域乡村建设规划的研究重点和主要内容,在“县—镇—村”三个不同层次构建完整、系统的乡村规划框架,希望为乡村规划的创新与变革提供一些借鉴。

关键词:乡村规划,县域乡村建设规划,村庄布点规划,村庄规划,城乡等值

1、研究背景

2014年,住建部在全国范围内开展了县域乡村建设规划、镇规划和村庄规划的试点工作,其中浙江省德清县等5个县被选定为县域乡村建设规划的试点。通过试点工作的开展初步探索了不同地区县域乡村建设规划的编制理念、思路方法和针对性内容,也进一步印证了在县域层面编制乡村建设规划的必要性和紧迫性。

2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》,提出了“完善城乡发展一体化的规划体制,要求构建适应我国城乡统筹发展的规划编制体系,尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划,强化规划约束力和引领作用”。

2016年,住建部全面启动推进乡村规划工作,出台《住房和城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》,提出“到2020年全国所有县(市)区都要编制或修编县域乡村建设规划,坚持县(市)域乡村建设规划先行,构建以县(市)域乡村建设规划为依据和指导的镇、乡和村庄规划编制体系”。

2、乡村规划的困境

2.1规划层面

根据《中华人民共和国城乡规划法》,城乡规划由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划、社区规划构成,其中城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。在县(市)域这一地域范围内,与乡村相关的规划主要有县域城镇体系规划、县域城市总体规划、镇(域)总体规划和村庄布点规划、村庄规划,涵盖了从县域、中心城区、乡镇到村庄各个层面(图01)。但是随着我国经济发展进入新常态,城乡统筹发展进入新阶段,城乡互动逐渐加深,城乡规划的局限性和矛盾也日益突出。其中:

图01-现有城乡规划体系图

基于城市视角研究和编制的县域、乡镇规划将城镇和村庄作为两个体系分别考虑,城乡二元特征明显。以“土地”为核心,立足于城镇建设与经济发展目标,将区域中其他基质空间(生态地域、农村地域)作为一种支撑城镇发展的成本;重城市轻农村,对乡村发展问题考虑不足,更缺乏县域层面的系统性、针对性和协调性研究。

现行村庄规划主要依据村镇体系规划、乡镇总体规划和村庄布点规划进行编制,而这部分规划始终处于不受重视和可有可无的状态,依据性的不足导致村庄规划同质化严重,无法满足不同类型村庄之间差异化的需求。此外,《城乡规划法》虽然明确了村庄规划的法定地位,但是与城市相比,乡村仍处于十分弱势、被动的地位,“自上而下”的村庄规划照搬城市规划模式,与村庄实际严重脱节,不能满足乡村发展建设要求和农民的真实需求,指导性、实施性差。

2.2实施层面

县域层面围绕城镇化水平、城乡建设指标,“自上而下”的构建村庄体系;而且就乡村论乡村,以建设为重心,无视乡村发展建设的地域差异;现实中往往采取“一刀切”式的建设模式,乡村规划不落地,缺乏项目支撑和资金支持,实施难度大。

乡镇层面重城镇、轻乡村,规划理念和方法照搬城市规划模式,缺乏对乡村发展趋势的分析、判断,导致村庄布点规划流于形式,规划内容雷同、标准化、套路化,“承上启下”的作用无法体现,涉农资金、资源的区域整合不到位。

村庄层面“自上而下”的规划思路和方法无法有效指导乡村建设,片面追求近期实施效果、形象打造等政绩工程,导致村庄规划实施与村庄实际脱节;同时重复建设、无序建设现象突出,无法从根本上解决动力、产业和资金短缺的问题,严重影响村庄发展建设的主动性和积极性。

县域乡村建设规划概述

县域乡村建设规划是在新型城乡关系视角下,统筹县域乡村空间、资源、设施、风貌、特色和建设,与以城市为核心的传统规划完全不同,甚至就是要摆脱城市规划的理念、机制和方法的影响,才能构建以乡村为核心的规划框架,实现乡村规划的创新与变革。(图02)

图02-可持续乡村规划模型图

3.1规划理念与目标

城乡等值理念。乡村与城市只有生活空间和生活方式上的不同,但是在收入水平、公共服务和社会保障水平以及生活便利程度上应该与城市具有相同的价值和相同的生活质量。城乡等值理念不仅是乡村发展建设和乡村规划的核心思想,也是近期导向破解城乡二元结构,实现城乡一体化战略的现实路径之一。

多元化可持续发展目标。强调乡村发展与建设并重,乡村发展是乡村建设的动力基础,尊重乡村的地域差异与多元化,以农民需求为导向,因地制宜的制定乡村发展建设目标和保障农民根本利益基础上的市场化机制与实施策略,实现城乡资源、经济、社会、环境、人口和文化的可持续发展。

3.2规划内容与重点

县域乡村建设规划不是单一的空间规划或建设规划,而是人口、产业、生态、空间、基础设和公共设施、风貌特色和实施建设等各元素高度关联、互相衔接协调的城乡统筹规划。根据《住房和城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》,其规划内容主要包括乡村建设规划目标、乡村体系规划、乡村用地规划、乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划、乡村风貌规划、村庄整治指引六部分。

乡村建设规划目标。坚持决策先行,制定、落实乡村建设决策的五年行动计划和中远期发展目标,并将五年行动计划纳入相应的县(市)国民经济和社会发展规划。

乡村体系规划。预测规划期末、各发展建设阶段乡村人口变化趋势与空间分布,与县(市)域总体规划的城镇化水平、人口规模预测进行校核,修正县(市)域城镇化水平与城乡人口规模预测。根据县域发展分区、城乡经济、产业空间布局、乡村人口与经济发展趋势等,确定城乡体系结构,村镇等级、规模、功能,明确发展重点。

乡村用地规划。明确县域乡村发展策略、乡村空间布局模式和乡村建设用地规模总量,划定乡村居民点管控边界,提出土地分区、分类原则与管控要求。

乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划。落实已有专项规划,强调分类、分级、分效、分期规划原则和实施控制。结合乡村分区、分类,确定乡村供水、污水、垃圾治理、道路、电力、通讯、防灾减灾等设施的位置、规模和配置标准。依据基本公共服务均等化原则,以不同生活圈配置教育、医疗、商业等公共服务设施,明确村级配置标准。

乡村风貌规划和村庄整治指引。根据乡村风貌的基本特征,挖掘地域文化,在县域范围划定风貌分区,分区制定田园风光、自然景观、建筑风格、元素符号和文化保护等风貌控制要求。分区、分类制定村庄整治要求,提出重点整治项目、标准和时序。

规划重点在于探索符合新型城镇化和美丽乡村建设要求的县域城镇化战略,从县域层面梳理并确定村庄适宜的发展路径与建设模式,强调发展引导与空间规划并重,突出运营管理,明确村庄整治实施措施。在此基础上,规划从人口、用地、布局模式三方面出发,将传统“自上而下”的刚性控制规划转向 “自上而下”与“自下而上”相结合的引导性控制规划。

3.3规划难点与创新

多规融合。国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境功能区规划分属不同行政部门,立足点、规划目标、内容和方法不同,却作用于同一个地域空间,内容重叠、管理分割、规划打架等问题日益突出。县域乡村建设规划要发挥综合作用,实现“一张好的蓝图干到底”,应整合各规划并实行严格的底线控制。除耕地红线外,重要的生态空间、传统的村庄肌理和形态、以及具有代表性的地域文化等都应该划定红线,分级、分类的进行坚守和保护。

规划衔接。县域乡村建设规划正处于起步探索阶段,法定地位尚未明确,规划技术、方法尚不成熟,与现有城乡规划体系(即城镇体系规划、城市总体规划、乡镇总体规划、村庄布点规划、村庄规划)之间的关系需通过进一步的规划实践进行梳理、总结,形成与城镇体系规划、城市总体规划互补,具有独立的编制、审批机制和法定地位的规划。在此基础上,与村庄布点规划、村庄规划进行充分衔接,构建“县域、镇、村”三级规划体系。

实用性。县域乡村建设规划不以空间形态和用地布局为重点,更偏向协调型、保护型的城乡统筹规划。同时作为乡村规划,将直接指导、作用于乡村建设,规划内容和成果形式要进一步创新,应更强调实用性,易懂、易操作。

4、德清县县域乡村建设规划

4.1试点意义

探索长三角地区大城市周边县域乡村建设规划的规划理念和方法,对于弥补规划依据缺失、完善具有浙江地域特色的县域城镇化战略和城乡规划体系,对有序、合理布局县域城乡空间,构建以不同层次功能圈为基础的村镇体系和基础设施具有直接的指导意义。

4.2规划思考

4.2.1规划视角的转变

摈弃以城市为核心的城乡规划手法,转向基于乡村视角的城乡关系入手来解析县域、城区、乡镇和乡村的关系,实现“土地城镇化”向“人口城镇化”的转变、“乡村城市化”向“城乡等值”的转变、“就乡村论乡村”向“城乡一体、功能互补”的转变、“以建设为重心”向“多元化、差异化、以发展促建设”的转变。

4.2.2县域城乡总体规划的反思

规划视角的转变是乡村建设规划不同于传统县域规划的关键,德清县县域城乡总体规划和德清县县域乡村建设规划都以统筹、协调县域城乡发展为出发点,根本目的是为了促进城乡经济社会全面协调和可持续发展。但是基于研究视角、认知取向的差异,德清县县域乡村建设规划在县域人口、城乡体系、城镇空间、乡村发展等方面对其进行了深刻反思,并进行适度的优化和调整,提出了更符合乡村发展建设实际、更具针对性的侧重于乡村发展和建设的规划对策。

4.2.3村庄布点规划的反思

县域乡村建设规划是乡镇域村庄布点规划的上位规划,通过其进一步落实并细化城镇化目标与战略、城乡体系、乡村用地规划、城镇发展分区、乡村类型与布局模式、基本公共服务设施等内容,对乡镇域内的村庄进行综合布局与规划协调;重视发展引导,通过市场化运营管理机制,推动资源、人口、土地、资本等城乡要素的自由流动(图03);结合村庄发展建设指引,重点针对村庄发展规模、村庄居民点体系、分区(空间)发展引导、基本公共服务设施等内容进行全面深化和完善,为满足村庄差异化发展要求下的村庄规划编制提供直接依据。

图03-“资源、产业、市场、人口、空间”五力模型图

4.2.4村庄规划的反思

在县域层面,强调形象打造与价值体现相结合,明确村庄整治与风貌原则,细化整治实施。在建筑整治、道路整治、公用设施整治和环境整治等方面进行总体控制指引,结合特色村落、一般村落等进行分级、分类风貌特色控制指引。

有效衔接“县域—村”层面的规划内容,落实村庄布点规划内容,明确村庄规划的框架体系,主要由村域引导性发展规划、居民点控制性建设规划、可实施性的村庄设计三个层面的内容构成,重点研究村庄人口规模预测、“四规合一”的村庄用地布局规划(图04)、基于发展项目策划的行动计划、公共服务设施与乡村综合体概念等内容。

图04-村庄用地“四规合一”技术路线图

4.3规划特色和创新点

4.3.1新型城镇化与人口规模预测

城乡人口一直处于动态的变化过程中,其中城镇人口的主要来源是乡村人口,其增减与城乡关系、城镇化水平、乡村土地流转水平、析出劳动人口数密切相关。德清县县域乡村建设规划修订了传统的“自上而下”的预测方法,采用“自上而下”与“自下而上”相结合的预测分析,提高了人口测算的准确率。在此基础上,以乡村人口为主体,在县域层面实现以乡镇为单元,进行 “自下而上”的校核。(图05)

图05-人口规模预测与校核框架图

4.3.2县域城乡体系

打破纯粹的等级规模结构,强调“城—镇—村”三者的作用关系,重点分析城镇吸引力、景区影响力、乡村自我发展动力的作用力关系,形成以空间分区为单元的城乡体系结构,由传统的“城镇体系+村庄体系”转向新型的“城—乡体系”,中心城区、城镇范围内和周边的村庄形成“城—村”片区、“镇—村”片区,风景名胜区范围内和周边村庄形成“景区—村”片区。强调乡村发展建设的地域差异与多元化,形成“城镇型社区—新村社区(重点村)—混合型居民点(中心村)—旅游型居民点(特色村)—生活型居民点(基层村)”的复合结构体系。(图06)

图06-县域城乡体系构成图

4.3.3城镇发展分区指引

结合中心城区辐射区、镇村互动发展区、风景区辐射区、生态保护区等空间分区,在城乡用地构成、城镇化动力与发展方向、城乡功能、主要问题和规划控制指引重点内容等方面提出具体的规划建议与要求。

4.3.4县域城乡用地布局框架

基于多规融合理念进行底线控制。对县域层面的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境功能区规划涉及的重叠内容进行衔接、平衡和统筹布局,在此基础上构建县域城乡用地布局框架,进行县域空间管制规划,强调对非建设用地的细分,以增强空间管制规划的可操作性。

4.3.5乡村布局模式

强调乡村的地域差异,(图07)采用存量规划方法,打破“一刀切”的、以集聚为核心的中心村布局模式。基于区位条件、外部驱动力和自身资源禀赋差异,进行“集聚因子-反集聚因子”分析,确定城镇带动、工业发展驱动、交通条件、地缘条件、重大项目带动等因素有利于乡村的集聚建设,地形地貌、历史价值、生态保护要求、农业发展、旅游发展、村民意愿、建筑质量(迁建成本)、村庄规模、空间形态肌理等不利于乡村的集聚建设。在此基础上,以乡镇为单元进行综合评价分析,形成“新建”、“保留”、“迁并”相结合的、符合乡村发展建设实际的县域乡村布局模式。(图08)

图07-县域乡村类型划分图

图08-县域乡村布局模式框架图

4.3.6城乡统筹的基本公共服务设施规划

规划实行“分类、分级、分效、分期”规划和实施的“四分”控制体系,(图09)并引入“城镇生活圈”概念,因地制宜的完善、深化“镇—村”两级的专项规划内容与要求。与相关规划进行衔接,尊重乡村地域差异,结合不同层级生活服务圈,形成“城镇共享区、均衡网络型服务区、传统等级结构服务区”三大村级公共服务体系分区,并完善了村庄基本公共服务设施的配置标准和具体配置要求。重点研究了市场化作用机制,突出运营管理、强调政府公益性设施的配置与市场相结合,以有效避免对有限地方财政资金的过度依赖。

图09-四分控制体系框架图

5、总结:乡村规划的变革

乡村规划的核心问题是现代城乡关系的反思与重构。乡村目标图景是以和谐人地关系、乡土文化特色为核心,传统与现代并存;是具有多元化的乡村人口和社会经济,具有地域特色的高品质生产、生活、生态环境空间;是实现资源的可持续保护与利用,实现“城—乡”各要素自由流通,全面实现城乡一体化发展的目标和要求。

乡村规划的研究范围涵盖县域、镇(乡)域、村庄三个层次,我们必须打破“就城市论城市”、“就乡镇论乡镇”、“就乡村论乡村”的思维和规划惯性,通过基于乡村视角对现有城乡规划体系、内容与技术标准的补充和修正,形成县域乡村建设规划、镇(乡)域村庄布点规划、村庄规划和村庄设计相结合的乡村规划体系。(图10)其中县域层面的乡村建设规划应成为独立的、具有法定地位和效力的、与县域城镇体系规划、城市总体规划互补的规划体系,以弥补乡村规划依据缺失,强化实施支撑,逐步建立由县区政府主导、省市主管部门指导、县区各主要单位全面参与的规划编制协调机制,有效推行、管控县域范围内各层次的乡村规划和乡村建设。

图10-现有城乡规划体系与乡村规划体系衔接图

在新型城镇化的背景下,县域乡村建设规划的必要性、迫切性已不言而喻,县域乡村建设规划是规划视角的转变、是回归乡村本源的规划实践并具有先导地位。通过县域乡村建设规划的编制和实施,进一步梳理现有的城乡规划体系,也必然会推动乡村规划的变革与创新。

参考文献

[1] 国家新型城镇化规划(2014—2020)

[2] 德清县县域乡村建设规划(2014--2030)

[3] 德清县域总体规划(2006--2020)

[4] 关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见(建村[2015]187号)

[5] 关于进一步加强村庄规划设计和农房设计工作的若干意见(浙政办发〔2015〕84号)

作者简介:

陈安华,浙江省建科院建筑设计院总规划师,建科·曼嘉国际设计中心首席设计师;

周 琳,建科·曼嘉国际设计中心、杭州曼嘉建筑景观设计有限公司高级规划师;