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基于乡村视角对县域总体规划编制的反思革——发表在2016年第二届全国村镇规划理论与实践研讨会优秀论文

2017-8-13

——以《德清县县域乡村建设规划》为例

陈安华 周 琳 沙 洋

摘要:县域范围内的城乡关系最为紧密,对县域经济、社会和环境的可持续发展影响也最大。随着新型城镇化和城乡一体化战略的深入推进,尤其是针对乡村及其影响下的新型城乡关系给予更多的关注和研究后,我们发现,基于城市视角研究和编制的县域总体规划在人口测算、城镇体系、公共设施及乡村发展等方面都存在一定的问题,因此亟须从乡村研究视角对其进行适度的优化和调整。

本文结合住建部试点项目《德清县县域乡村建设规划》编制过程中遇到的一些问题,对现行县域总体规划的编制体系、编制内容以及编制方法进行了反思,希望能够为县域总体规划编制工作的改进提供一些参考。

关键词:乡村视角、城乡关系、县域总体规划、城乡等值

1、背景概述

2014年德清县被选为了全国“多规合一”试点县、全国县域乡村建设规划试点县和浙江省首个城乡体制改革试点县。其中,《德清县县域乡村建设规划》旨在探索新城乡关系视角下,符合新型城镇化和新农村建设要求、符合村镇发展建设实际需求的乡村规划理念和编制方法,从而丰富县域层面的城乡规划体系、规划成果和内容。

1.1德清县概况

德清县位于浙江省杭州市北部,距杭州市中心45 公里,目前已被纳入杭州都市区核心区范围,属“一主一副七中心”空间结构中的次级中心之一。县域总面积约936 平方公里,现辖9 镇2 乡,共有151个行政村,1751个自然村。全县户籍人口约43.6 万,乡村人口约22 万,2013 年全县城镇化率达到了62.5%。

德清以浙江省城乡体制改革试点为契机,正在大力推进城乡一体化发展,但是“重城市、轻乡村”的现象依然客观存在,城乡建设水平仍存在着很大差距。德清乡村建设主要以“和美家园”建设为抓手,在全县域范围内推行以中心村建设为核心的村庄和农房集聚,尝试探索具有德清特色的社会主义新农村建设模式。

县域乡村集聚建设在规划引领、县域经济整体发展的强劲推动、城乡体制改革创新等作用下,率先在部分村庄实现了有效推进,并在“两规衔接”、“城乡一体化公共设施”、“农房集聚建设”等方面积累了丰富的经验。但是从全县域范围来看,受村庄类型、发展动力、基础条件、“两规差异”、集聚模式、土地指标、资金压力投入以及农民意愿等诸多方面的影响,全县域内要想实现以“中心村集聚模式”为主的建设目标难度很大。随着全省“美丽宜居”乡村建设的开展,村庄居住条件和环境品质进一步提升,新村集聚模式的实施阻力也愈来愈大。

1.2德清县规划编制概况

德清县规划体系完善,涉及“县域--中心城区--乡镇--村”各层面,主要有县域层面的《德清县域城乡总体规划》、《县域村庄布局规划》、《和美家园建设规划》、专项规划、各乡镇总体规划和各行政村村庄规划等。整体而言,县域各层面规划都以“土地”为核心,立足于城镇建设与经济发展目标,对乡村发展问题都考虑不足。村庄建设采用单一的新村集聚模式,实施难度大,既不符合村庄自身的实际需求,也不能满足不同类型村庄之间差异化的发展建设需求。随着城乡互动的加深,城乡统筹发展了进入新阶段,当前规划的局限性也日益凸显。

1.3德清县县域总体规划概述

2006年,浙江省人民政府提出《浙江省人民政府关于进一步加强城乡规划工作的意见》(浙政发〔2006〕40号),要求进一步加强城乡规划工作。同时浙江省建设厅、省国土资源厅《关于加快推进县市域总体规划编制工作的若干意见》(浙政办发〔2006〕119号)也要求推进县市域总体规划的编制。

《德清县域城乡总体规划》实现了县域全覆盖,充分考虑了“高端融杭”、德清与杭州都市区一体化发展和经济社会发展的实际需求,是对全县域城乡空间资源配置和经济社会发展进行的总体战略部署。规划内容主要包括城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。虽然涵盖了城镇体系、中心城区、各乡镇和村庄各个层面,但是整个规划仍是以城镇体系规划和城市总体规划为基础,以土地城镇化、工业化为动力,以城镇建设用地等生产力布局为核心任务的总体空间规划。

《德清县域城乡总体规划》将城镇、村庄作为两个体系考虑,具有强烈的“城乡二元”特征。县域发展建设总蓝图建立在“土地城镇化”的基础上,重城市轻农村,忽视城乡互动作用机制,尤其对乡村发展建设缺乏系统性、针对性的研究。全县域实行统一的乡村建设策略,未考虑乡村的地域差异与多元化,既不符合村镇和乡村建设实际要求,也不能解决现阶段乡村存在的问题和困难,偏离了城乡一体化和可持续发展的目标。此外,县域层面乡村建设规划的缺失,还导致镇、村层面的村镇体系规划、村庄布点规划、村庄规划与设计等缺乏相应的规划依据与上位规划指导。

2、德清县县域乡村建设规划概述

2.1试点的意义

从城乡关系视角进行县域乡村建设规划的研究和编制,探索了长三角区域大城市周边地区县域城乡规划的规划理念和方法,在新型城镇化和“美丽乡村”建设要求下,提出了具有浙江地域特色的县域城镇化战略和城乡体系。解决了乡村规划照搬城市规划模式、脱离乡村实际、指导性和实施性较差等现实问题。从县域层面梳理并确定了各个村庄适宜的发展模式,突出发展引导与空间规划并重,增加了运营管理,细化了村庄整治实施等内容。此外,对有序、合理布局县域城乡空间,构建以不同层次功能圈为基础的村镇体系和基础设施具有直接的指导意义。完善了县域、镇、村不同层级的乡村规划体系,弥补了乡村规划与建设依据的缺失。

2.2规划成果编制情况

根据县域乡村建设规划试点的内容要求,规划主要包括县域村镇体系规划、城乡统筹的县域基础设施布局和公共服务设施规划以及村庄整治指引三部分内容。

2.2.1县域村镇体系规划

(1)新型城镇化与规模预测。为实现新型城镇化和城乡协调发展的目标,在《德清县域城乡总体规划》的基础上,强调人口与产业、人口与用地的互动关系,以此为依据对“自上而下”的人口预测方法进行了修订,并以镇为单元,进行了 “自下而上”的校核,最终确定了县域总人口规模。

(2)县域城乡体系。由传统“城镇体系+ 村庄体系”向“城--乡体系”转变,打破纯粹的等级规模结构,强调“城--镇--村”三者的作用关系,通过城镇化影响、景区带动和乡村自我发展动力的耦合作用,形成了“城镇型社区- 新村社区(重点村)- 混合型居民点(中心村)- 旅游型居民点(特色村)- 生活型居民点(基层村)”的复合结构体系,强调村庄多元化、特色化的同时,突出乡村的动态变化过程。

(3)县域城镇发展分区指引。县域范围内划分了中心城区辐射区、镇村互动发展区、风景区辐射区和生态保护区四大分区,并在城镇化动力与发展方向、城乡用地构成、城乡功能配置、城乡主要问题和规划控制指引重点内容等方面提出了具体的规划建议与要求,

(4)“四规合一”的县域城乡布局规划。针对县域层面的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境功能区规划涉及的重叠内容进行了衔接、平衡和统筹,在此基础上构建县域城乡用地布局框架、进行县域空间管制规划,突出强调了对非建设用地的细分,以增强空间管制规划的可操作性。

(5)县域乡村建设模式与布局分类。以乡镇为单元,打破“一刀切”的、以集聚为核心的中心村布局模式,形成了“新建+ 保留+ 迁并”的复合型乡村建设布局模式。

2.2.2县域基本公共服务设施规划

采用四分控制体系,对县域基本公共服务设施进行了“分类、分级、分效、分期”规划和实施控制。与相关规划进行衔接,结合不同层级生活服务圈,完善县域各个层级的基本公共服务设施的布局,创新性地提出了“城镇共享区、均衡网络型服务区、传统等级结构服务区”三大村级公共服务体系分区,并完善了村庄基本公共服务设施的配置标准。此外,强调了县域城乡一体化的基本公共设施应该关注市场化机制的作用研究,建议采用政府公益性设施的配置与市场化运营相结合,避免对有限的地方财政资金的过度依赖。

2.2.3村庄整治指引

村庄整治主要分为建筑整治、道路整治、公用设施整治和环境整治等,针对各部分内容提出了具体的控制指引。特色村落主要分为水乡型、丘陵型、山地型,以尊重地域差异与乡土文化、人与自然和谐发展、体现本土田园景观特色为目标原则,根据村落空间分布特征和村落形态肌理特征,进行村庄整体风貌特色指引。对一般村落按照分区、分类进行风貌特色指引,重点对新建新村的形态肌理提出具体的规划建议。

3、思考与对策

德清县域总体规划和德清县县域乡村建设规划都以统筹、协调县域城乡发展为出发点,根本目的是为了促进城乡经济社会全面协调和可持续发展,但是规划的视角和重心不同。基于城市视角研究和编制的县域总体规划在县域人口、城乡体系、城镇空间、乡村发展等方面问题突出,德清县县域乡村建设规划以乡村研究视角入手对其进行反思、优化和适度调整,提出了更具针对性的规划对策。

3.1县域人口规模预测

德清县域总体规划主要存在规模预测方法的选用、城镇人口预测目的偏差、乡村人口受主观城镇化率主导等问题。县域总人口预测采用分项迭加法和趋势外推法,城镇人口采用趋势外推法和区域平衡法进行预测,预测方法不仅应考虑当前经济社会发展现状与发展阶段,还应对多方法预测的结果进行深层次的动因分析。根据现行相关城乡规划规范要求,城镇建设用地规模是由人均用地指标推算获得,普遍存在通过提高人口规模扩大城镇建设用地,以实现“土地城镇化”推动县域经济和城镇发展的目地。虚高的城镇化率使乡村人口成为被“减出来”的虚假数字,城乡人口规模增、减不平衡,不仅无法实现农村人口向城镇的有序集中,还严重阻碍、影响了城乡经济社会的健康发展。

德清县县域乡村建设规划强调城乡人口的动态变化,城镇人口的主要来源是乡村人口,但是人口的增减与城乡关系、城镇化水平、乡村土地流转水平、析出劳动人口数密切相关。因此,县域产业和经济社会发展引发的乡村劳动力变化,即农业剩余劳动力的转移是影响城市、乡村人口规模的关键,是衡量城镇化水平与质量的重要指标。规划采用了“自上而下”与“自下而上”相结合的分析预测方法:一方面修订传统预测方法,增加预测准确率。另一方面以乡村人口为主体、以乡镇为单元,结合各乡镇乡村现状劳动力数量,引入劳动力析出率指标,深入分析各乡镇城镇人口变化与乡村人口变化趋势之间的增减关系,将各乡镇总规预测的人口规模进行“自下而上”的校核,从而提高了规划预测人口规模的科学性和合理性。

3.2城乡体系构建

德清县域总体规划基于城市视角,以城镇体系规划为重点,在东、中、西三大片区的分区基础上,确定了“一城七镇、网络发展”的城镇体系框架。并自上而下进行体系划分,形成了“中心城区、中心镇、一般镇”三级体系,村庄体系则分为“城镇型社区、农村集中居住点(中心村)、农村一般居住点”。

2008年1月1日起实施的新《城乡规划法》中删去了原《城市规划法》中要求的“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划,应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”。因此,德清县县域乡村建设规划基于城乡视角,从德清实际出发,在原有城镇空间格局的基础上,与村镇体系规划结合,从城乡互动关系入手,重点研究了城镇吸引力、景区影响力、乡村自我发展动力的作用力关系,在中心城区、城镇范围内和周边的村庄形成了“城-村”片区、“镇-村”片区,在风景名胜区范围内和周边村庄形成了“景区-村”片区。其中:

(1)“城-村”片区城镇化动力强劲,吸纳农村析出劳动力能力强,村庄直接接受中心城区和城镇的辐射与带动,以城镇型社区和新村社区为主。

(2)“镇-村”片区内各镇发展相对均衡,逐步形成相对稳定的网络型布局结构,规划镇区建设范围内村庄逐步发展建设成为城镇型社区,周边地区村庄逐步发展建设成为新村社区。其他村庄则呈现多元化、特色化的趋势,主要可分为以旅游功能为主导的旅游型居民点,以居住功能为主导的混合型居民点,以单一居住功能为主的生活型居民点。

(3)“景区-村”片区内的乡镇受景区的辐射、带动,逐步发展建设成为特色旅游小镇,镇区的公共服务职能逐步弱化,景区对村庄的影响也远远大于镇区的作用,因此片区内的村庄具有“景中村”的特点。

此外,远离中心城区、周边镇发展较缓慢的村庄,由于镇区服务职能薄弱,带动作用有限,村庄只能依靠自身资源禀赋与条件获得发展动力,其中区位、资源、经济社会基础、先发优势强等条件较好的村,以及村与村互相带动和互补作用则相对明显。

3.3城镇空间梳理

2010年4月省建设厅和省国土厅联合出台《关于完善县市域总体规划和土地利用总体规划衔接工作的通知》,德清县域总体规划结合土地利用总体规划,在城乡建设用地规模及用地范围控制上协调一致,初步实现了“两规”衔接与统一。“两规”衔接以经济目标为导向,主要体现了城镇化、工业化和农业产业化的要求,是将城镇空间作为规划研究的重点,将生态、乡村地域等其他基质空间作为支撑城镇发展的成本。由于受传统城市规划思路和方法的影响,在确定县域城市人口、用地规模的基础上进行县域产业发展空间和县域城市建设用地的布局,重点表现为县域城乡空间形态框架和中心城区的建设用地布局方案。

德清县县域乡村建设规划基于“四规合一”规划思路,综合考虑城乡发展趋势和耕地保护要求,结合国土土地利用总体规划基础上确定的永久基本农田保护边界、结合县域生态功能区划确定的生态保护红线,与产业部门对接确定产业园区界限,在原城乡空间形态与中心城区用地布局的基础上,与各乡镇总体规划衔接,构建县域城乡用地布局框架,并确定城镇空间的增长边界。
德清县县域乡村建设规划不同于传统的规划类型,并不完全以城乡空间形态和用地布局为重点,更偏向协调和保护型的城乡统筹规划、强调县域内的城乡作用关系,并在此基础上划定城镇发展分区。结合城乡用地特点、城镇化动力与发展方向、城乡功能、主要解决问题等,制定相应的城镇空间发展策略和规划控制指引重点,为城镇的总体规划修编提供上位规划指导意见与依据。

3.4乡村发展策略

德清县域总体规划就乡村论乡村,以建设为重心,“自上而下”的构建村庄体系。除了纳入规划城镇建设区的村庄,按照城市标准进行城中村改造,建设城镇型社区外,县域内其他村庄主要采取迁移、改造撤并自然村、加快建设农村社区集中建设点、完善和发展中心村建设等策略,未考虑乡村的实际需求,这种单一的全县域乡村集聚建设的布局模式可操作性不强,实施难度大。

乡村与城市虽然在空间和生活方式上不同,但应该具有相同的价值即“城乡等值”。德清县县域乡村建设规划强调城乡功能互补,以农民的真实 “需求”为导向,以发展促建设。规划尊重乡村发展建设的地域差异,基于区位条件、外部驱动力和自身资源禀赋差异,通过梳理村庄布局模式的影响因素,确定“集聚因子- 反集聚因子”,即城镇带动、工业发展驱动、交通条件、地缘条件、重大项目带动等因素有利于乡村的集聚建设,地形地貌、历史价值、生态保护要求、农业发展、旅游发展、村民意愿、建筑质量(迁建成本)、村庄规模、空间形态肌理等因素不利于乡村的集聚建设,进行综合评价分析,以镇为单元,构建“新建”+“保留”+“迁并”相结合、多元化的、符合乡村发展建设实际的乡村建设布局模式。

4、小结

德清县县域乡村建设规划以“城乡等值”为核心,摒弃以城市为核心的城乡规划手法,转向由乡村视角入手来解析县域、城区、乡镇和村的关系,构建了基于城乡互动和乡村要素基础上的人口分析与预测、乡村发展动力研究、城乡体系优化、非建设空间利用、公共设施配置和乡村整治等有关县域乡村规划内容的新架构,在“县域、乡镇、村”三级层面完善了现有城乡规划体系、内容与技术标准,对县域层面的城乡规划进行了补充和修正,同时弥补了村庄规划与设计的依据缺失。

与城市相比,乡村还处于十分弱势和被动的地位,与乡村相关的规划内容只是作为村镇体系的组成部分,一直处于无足轻重的状态,且缺乏县域层面的整体性、系统性和协调性研究。建议县域乡村建设规划应成为独立的、具有法定地位和效力的、与县域总体规划互补的规划体系,应逐步建立由县区政府主导、省市主管部门指导、县区各主要单位全面参与的规划编制协调机制,更加有效地推行、管控县域范围内各层次的乡村规划编制和乡村建设的实施。

参考文献

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[2]贺雪峰.新乡土中国[M].北京:北京大学出版社 ,2013.

[3]王红扬.城乡统筹规划理论的科学建构与城市化的中国模式[J].国际城市规划,2012.

[4]浙江省2013年统筹城乡发展水平评价报告

[5]德清县域总体规划(2006--2020)

[6]德清县县域乡村建设规划(2014--2030)